di Alessandra Berto, Susanna Torasso (Direzione Agricoltura Regione Piemonte); Stefano Aimone (IRES Piemonte)
Alla fine di gennaio la Giunta regionale ha dato il via libera al disegno di legge 289 “Riordino delle norme in materia di agricoltura e di sviluppo rurale” e nelle scorse settimane si sono avviati i primi passi in Consiglio regionale con l'obiettivo di giungere a una sua approvazione entro la legislatura.
Non sfuggirà a nessuno la rilevanza di tale iniziativa, che avviene a quasi quarant'anni dall'approvazione della legge regionale 63/1978 “Interventi regionali in materia di agricoltura e foreste”, al centro per tanti anni dell’operato della pubblica amministrazione e del mondo agricolo piemontese. Tale ”anniversario” ha costituito per la Giunta regionale un’ulteriore sollecitazione per la predisposizione del disegno di legge, che, al pari della legge 63, intende proporsi come normativa quadro per gli interventi regionali in materia di sviluppo agricolo, agroalimentare, agroindustriale e rurale destinato a durare nel tempo.
Una tappa storica
Lo scenario nel quale si colloca l’elaborazione del disegno di legge è del tutto diverso dallo scenario in cui si è stata ideata la legge 63, approvata all'indomani dell’adozione del DPR n. 616/1977 che aveva assegnato le funzioni in materia di agricoltura alle Regioni e della cosiddetta legge “Quadrifoglio” dell’allora ministro dell’Agricoltura Giovanni Marcora. Era il tempo di politiche agricole che privilegiavano l’incremento produttivo attraverso il sostegno dei prezzi, il ritiro dal mercato delle eccedenze e l’agevolazione dei fattori di produzione, in un mercato europeo altamente protetto dalla concorrenza internazionale e nel quale i consumi erano molto più standardizzati di oggi.
In particolare, la legge regionale 63 favoriva il sostegno all’offerta, la sicurezza alimentare, la standardizzazione dei prodotti e delle tecniche e la semplificazione degli orientamenti produttivi. Tuttavia la stessa legge già intravedeva i rischi dell’eccessiva omologazione produttiva e coglieva il tema del contrasto all’abbandono delle aree marginali, introducendo interventi mirati alle colture pregiate ed alla permanenza degli agricoltori nelle zone collinari e montane.
Il tempo trascorso dal varo della legge 63 si snoda lungo un periodo durante il quale sono intervenute profonde trasformazioni dei mercati, della società e delle sue istanze, delle politiche, oltre che, naturalmente, dell’agricoltura. Di tutto questo la Giunta regionale ha tenuto conto nel testo normativo, sia in riferimento agli obiettivi, che ai contenuti, articolazioni e strumenti.
Lo scenario: che cosa è cambiato
Mentre si profila finalmente anche per il Piemonte una ripresa dalla crisi economica più profonda del dopoguerra, è bene osservare come questa abbia colpito in misura più lieve l’agricoltura e l’agroalimentare in genere, rispetto ad altri comparti produttivi, grazie alla crescita dell’export e alla sostanziale anticiclicità dei consumi alimentari.
Siamo in una fase di forte e rapido mutamento e la crisi ha mutato radicalmente alcune condizioni di contesto, a cominciare dall’accelerazione del processo di riforma dell’assetto istituzionale e di contenimento della spesa pubblica, che ha ridotto le risorse a disposizione dei governi locali e accentuato, in proporzione, il peso delle politiche dell’Unione europea.
E’ proprio l’evoluzione delle politiche europee, ed in particolare della PAC (la politica agricola comune articolata in due pilastri: gli aiuti diretti agli agricoltori ed il sostegno allo sviluppo rurale) a segnare alcuni tra i maggiori cambiamenti intervenuti nel quarantennio.
Lo spazio normativo occupato dalla PAC si è quindi esteso, anche per evoluzione propria, richiedendo alle istituzioni statali e regionali di operare in complementarietà e sinergia, con una particolare attenzione al più potente strumento di intervento, il Programma di sviluppo rurale, che, per quanto fortemente indirizzato dall’Unione europea, offre alle Regioni importanti spazi di manovra.
Sotto la spinta dell’evoluzione delle politiche, dei mercati, delle tecnologie di produzione e dei cambiamenti sociali, anche il settore agricolo regionale si è radicalmente trasformato: il numero di aziende agricole in Piemonte è diminuito dal 1978 ad oggi a meno di un quarto mentre la superficie media aziendale è triplicata.
Nello stesso arco di tempo, la superficie agricola utilizzata (SAU) del Piemonte ha subito una forte contrazione (-17% dal 1982 al 2010, pari a circa 207 mila ettari) a causa del consumo di suolo legato allo sviluppo insediativo e, soprattutto, dell’abbandono delle attività agricole e di allevamento in montagna, dove la SAU si è dimezzata.
Come conseguenza dell’evoluzione tecnologica e della riduzione del numero di imprese, è calato anche il numero di addetti. Il ricambio generazionale è in corso, grazie anche al sostegno del PSR, ma non risulta ancora sufficiente a modificare radicalmente l’età media dei conduttori; tuttavia grazie ai giovani è progressivamente migliorato il livello di istruzione favorendo l’attitudine all’innovazione del settore.
Nuovi mercati ed economia del gusto
Le imprese agricole si confrontano con l’evoluzione del mercato agroalimentare che, nonostante l’azione regolatrice delle politiche, nel corso del tempo è diventato più instabile, mostra una crescente volatilità e una frequenza di crisi con repentini abbassamenti dei prezzi riconosciuti al produttore. Molti beni agricoli di base non sarebbero più prodotti in Piemonte se non esistessero gli aiuti diretti della PAC a compensare i bassi prezzi e i margini ridotti e talora negativi.
Un altro fenomeno rilevante riguarda la ripartizione del valore lungo la catena agroalimentare: il crescente potere contrattuale della fase distributiva tende a marginalizzare il ruolo della componente agricola e anche di quella di trasformazione, erodendo progressivamente a proprio vantaggio il valore aggiunto di queste ultime.
Fortunatamente, la spinta verso la sostenibilità e il cambiamento delle abitudini di consumo portano verso un’economia che apre spazi significativi per i produttori più innovativi ed offre nuove opportunità anche per quei territori che lo sviluppo dell’agricoltura intensiva aveva marginalizzato.
Prodotti tipici agro-alimentari, immagine del territorio, ambiente, stili di vita, culture tradizionali, patrimonio storico e architettonico: tutto può concorrere a soddisfare la domanda di varietà di un mercato sempre più segmentato. Alle consuete connessioni di filiera agro-industriali si aggiungono le connessioni agro-terziarie: l’agricoltura ed i suoi prodotti, elementi essenziali dell’identità sociale e fisica dei luoghi rurali, recuperano una nuova centralità diventando elemento di attrattiva turistica e baricentro della catena del valore definita come “economia del gusto”. Questo fenomeno assume in Piemonte una rilevanza notevole in alcuni territori.
Anche il problema della sicurezza alimentare si è imposta al centro dell’attenzione soprattutto a causa delle crisi sanitarie zootecniche e vitivinicole (BSE e metanolo per ricordare le più famose) e dell’importazione da Paesi extra-UE di prodotti con bassi standard di sicurezza. Ne è conseguita la necessità di porre vincoli a sistemi agricoli e zootecnici talora poco sostenibili e pericolosi per la sanità pubblica e di intensificare le forme di controllo. Sul piano legislativo, si è intervenuti attraverso l’adozione di regole relative alla tracciabilità degli alimenti lungo la catena produttiva e di norme igienico-sanitarie più severe. Una fascia crescente di consumatori, inoltre, ha compreso la maggiore trasparenza delle filiere brevi e locali e si è avvicinata in misura crescente al consumo di alimenti ottenuti con il metodo dell’agricoltura biologica.
Tra i fattori che rientrano nella domanda di varietà e qualità, che caratterizza i segmenti a maggiore valore aggiunto del mercato, si possono anche annoverare aspetti legati alla biodiversità (es. progetti di recupero di varietà e razze tradizionali quasi scomparse) e al paesaggio che, per quanto sia un’esternalità, rientra ormai di fatto nell’insieme dell’offerta fruitiva dei territori rurali, oltre che essere in alcuni casi un potente elemento del “brand” del territorio e dei suoi prodotti (ci si riferisce al riconoscimento Unesco per parte dei territori viticoli del Piemonte).
La sfida ambientale e climatica
Nella sostanza, uno dei cambiamenti più rilevanti del quarantennio trascorso è la svolta dell’agricoltura verso un’impostazione più sostenibile dal punto di vista ambientale, di cui il cambiamento climatico rappresenta un’ulteriore sfida. L’evidenza dei mutamenti del clima ha innescato importanti innovazioni nelle tecniche agricole e di allevamento per contenere le emissioni di gas clima-alteranti e per adottare sistemi di difesa e contrasto, tra cui una più razionale gestione delle risorse idriche e una più attenta gestione del territorio. Tra gli effetti locali del cambiamento climatico figura, infatti, l’alternarsi del ciclo delle precipitazioni, con una crescente frequenza di fasi siccitose e di fenomeni meteorici estremi, che mettono in evidenza le carenze di gestione del territorio ed acuiscono le situazioni di dissesto legate alla perdita del presidio del territorio.
L’esigenza di una maggiore tutela del territorio passa, quindi, anche dal contrasto dell’abbandono delle attività agricole e forestali nelle aree collinari e montane; a tale obiettivo possono contribuire le numerose misure previste dal PSR, oltre ad un’ampia azione coordinata di riordino fondiario che affronti il problema della parcellizzazione e che consenta agli imprenditori agricoli di disporre di superfici sufficienti ed adeguate per sostenere la propria impresa.
Multifunzionalità, tutela del territorio, diversificazione e valorizzazione del patrimonio rurale richiamano anche il ruolo dell’azienda agricola in un più generale processo di sviluppo locale, che assume carattere differente a seconda dell’area (più o meno urbana, più o meno svantaggiata).
Sia sul fronte dei servizi di presidio sia su quello più generale dell’accesso ai mercati e della gestione aziendale, la rivoluzione digitale in corso offrirà nei prossimi anni la connettività in banda ultralarga anche alle aree rurali, aprendo nuove opportunità ma, al tempo stesso, evidenziando probabilmente un digital divide in termini di competenze e servizi, che sarà necessario affrontare.
Un lavoro collegiale di revisione
Tutti i cambiamenti delineati ci descrivono un mondo agricolo e rurale profondamente trasformato rispetto all’epoca della legge 63, con nuovi ruoli e spazi d’azione per le politiche regionali e con la conferma della necessità di un’ampia revisione normativa che tenga conto delle nuove sfide ed opportunità (anche riguardo al miglioramento della macchina amministrativa e dell’infrastruttura informatica a sostegno dell’agricoltura, con le ineludibili sfide in materia di semplificazione).
Da queste premesse e proprio per garantire le esigenze evidenziate nasce il lavoro che ha coinvolto l'intera struttura tecnica dell'Assessorato, con uno rilevante sforzo collegiale di progettazione, sulla base delle esperienze maturate negli anni e con un confronto continuo e serrato con l'Assessore che ha orientato tale lavoro individuandone gli obiettivi, senza tralasciare il coinvolgimento delle parti economiche e sociali già iniziato in tale fase e destinato a proseguire nell'iter di esame nel Consiglio regionale.
Leggendo il provvedimento, composto da 95 articoli suddivisi in XII Titoli, si coglie in tutta evidenza come il riordino delle norme esistenti abbia dovuto superare la difficoltà di collocare in un unico testo l’ampio ed articolato panorama normativo agricolo regionale che interessa ambiti diversi, in alcuni casi caratterizzati da una forte specificità. Dall’esperienza di questi anni è derivata, inoltre, la consapevolezza che per garantire un'efficace manutenzione delle norme era necessario ricorrere all’applicazione dello strumento della delegificazione, articolazione del principio di semplificazione normativa; si è quindi optato al rinvio della disciplina degli aspetti puntuali di carattere tecnico e di gestione specifica allo strumento regolamentare o alle deliberazioni della Giunta regionale, strumenti più facilmente gestibili nel momento in cui si rendesse necessario apportare modifiche al testo normativo.
Confronto e programmazione
Rientrano pienamente in tale logica la rivisitazione o l’introduzione di alcuni strumenti. Per assicurare la partecipazione delle parti economiche e sociali è stato istituito all’articolo 3 il Tavolo del partenariato agroalimentare e rurale, articolabile in tavoli di filiera, tematici ed in altri organismi collegiali. Laddove sinora, esistevano organismi variamente individuati nelle varie leggi regionali (si ricordano tra gli altri il Comitato tecnico scientifico, la Consulta regionale per l'agricoltura biologica, la Commissione apistica regionale, il Comitato consultivo regionale per la vitivinicoltura) con l’istituzione del Tavolo e delle sue articolazioni si è inteso individuare un solo soggetto, sede di consultazione e confronto.
Alla medesima logica risponde il Programma regionale degli interventi introdotto quale strumento centrale per la gestione della programmazione regionale; accanto al PSR, cofinanziato con risorse europee, statali e regionali, si è proposto uno strumento regionale capace di dare completezza ed integrare le politiche europee. Nel Programma sono individuati gli interventi regionali, definite le priorità per l’allocazione delle relative risorse finanziarie, gli obiettivi da conseguire, le priorità, gli strumenti di attuazione, gli interventi da attivare prevedendo, nel contempo, di garantire la partecipazione delle parti economiche e sociali e degli enti locali, l’individuazione degli obiettivi strategici nonché il coordinamento degli interventi anche con riferimento alle scelte compiute nell’ambito della programmazione europea. Nello stesso articolo si prevede il “catalogo” degli interventi attivabili nell'ambito del Programma ed elencati nell'allegato B) del disegno di legge. Si tratta di un “catalogo”, aggiornabile da parte della Giunta regionale, contenente i vari interventi attuabili a sostegno del mondo agricolo, sulla base dei regolamenti comunitari sugli aiuti di stato.
Amministrazione digitale e semplificazione
Sempre sul fronte dell’applicazione dei principio di semplificazione merita, infine, evidenziare i contenuti espressi nelle norme dedicate al sistema informativo agricolo piemontese il quale, in linea con il processo di evoluzione digitale della Pubblica amministrazione italiana, tiene conto della necessità di adeguamento richiesto dalla diffusione di strumenti e servizi legati alle nuove tecnologie dell'informazione e comunicazione passando da un’amministrazione e-gov ad una open gov.
A conclusione di questo lavoro, è stato possibile prevedere l'abrogazione di ben 35 leggi regionali ed un ampio numero di articoli sparsi in altre leggi in quanto non più rispondenti alle logiche attuali ed ormai superate tanto da essere - di fatto - in larga misura inoperanti.
Uno strumento flessibile e aggiornato
In estrema sintesi, dallo sforzo di conciliare la complessità del presente e la velocità con cui oggi si presentano i cambiamenti, è nato un atto legislativo pensato per i temi attuali e al tempo stesso predisposto per il futuro, grazie all’impostazione flessibile e modulare che rende più agevole aggiornare i suoi dispositivi operativi con procedure più semplici, snelle e rapide. Le sfide e i cambiamenti non mancheranno di certo, a cominciare dalla riforma delle politiche comunitarie che sta entrando nelle agende politiche in questi mesi e che inevitabilmente si rifletterà sul quadro normativo nazionale e regionale.