Quaderni dell'agricoltura on line - Regione Piemonte

di Paolo Aceto, Regione Piemonte - Direzione Agricoltura

Nell’ambito del PSR 2007-2013 l’azione 124.1 “cooperazione per lo sviluppo di nuovi prodotti, processi e tecnologie nel settore agroalimentare” ha rappresentato il primo esempio di sostegno a progetti di collaborazione tra soggetti diversi per realizzare innovazione. Si tratta, nei fatti, dell’antesignana dell’attuale operazione 16.1.1 del PSR 2014-2020: può essere utile illustrare le caratteristiche, i punti di forza e le criticità della passata 124.1, anche per comprendere meglio le caratteristiche della nuova operazione.

I bandi

I bandi sono stati emanati nell’arco di 4 anni, dal 2010 al 2013 (Tab. 1): tre bandi sulle risorse ordinarie, per complessivi 6,9 milioni di euro (145% del budget disponibile), due specifici sulle sfide “Health Check” (energie rinnovabili, cambiamenti climatici, innovazione nel settore lattiero caseario) per 4,5 milioni di euro (165% del budget disponibile). Tali valori, superiori al budget totale dell’azione, tengono in realtà conto delle economie e dei recuperi che, nel tempo, si sono resi disponibili e che sono stati via via reimpiegati nei bandi successivi.
Sono state presentate: 82 domande di aiuto sui bandi ordinari, per un importo totale richiesto di circa 20,8 milioni di euro; 28 domande sui bandi HC, per un importo richiesto di poco più di 7 milioni.
Complessivamente, dunque, le richieste - soprattutto per quel che riguarda i bandi ordinari, più liberi come tematiche e meno vincolati a priorità specifiche - hanno di gran lunga superato le disponibilità. Si deve notare, tuttavia, che né i primi due bandi ordinari né il primo bando HC hanno esaurito il budget disponibile: in tutti questi casi, l’istruttoria per l’ammissione a finanziamento, fatta sulla base di una valutazione della qualità del progetto e che prevedeva l’uso di punteggi minimi, ha determinato una forte selezione delle proposte e reso pertanto necessaria l’emanazione, sul finire del periodo di programmazione, di due ulteriori bandi al fine di reimpiegare le risorse non assegnate.
L’operatività dei progetti finanziati si è sviluppata nel corso di 6 anni, dal 2010 al 2015.

Tabella 1. I bandi emenati sulla misura 124.1

I settori

Se ci concentriamo sui progetti ammessi a finanziamento e che hanno terminato regolarmente le attività, possiamo notare che il comparto vegetale, rispetto alla zootecnia, la fa da padrone, con circa 3/4 delle proposte ammesse a contributo, sia in riferimento al numero di progetti, sia alla spesa sostenuta e al contributo concesso (Tab. 2). Entrando più nel dettaglio, vi è una distribuzione piuttosto uniforme tra i primi quattro settori (ortofrutta, vino, cereali e riso, latte), mentre meno significativa è stata la partecipazione della zootecnica da carne e delle piante officinali e medicinali.
Interessante è inoltre il fatto che, rispetto all’insieme dei settori ammissibili, non vi siano stati progetti relativi ai seguenti prodotti: uova, patate, florovivaismo, miele e olio di oliva.
All’interno della categoria ortofrutta, in realtà, la distribuzione dei progetti appare fortemente sbilanciata: 1 solo progetto di natura orticola, i restanti 10 sulla frutta (di cui 3 sui kiwi, 2 sui piccoli frutti e 2 sulla frutta a guscio). Analoga asimmetria riguarda il settore “cereali e riso”, con 1 solo progetto sul riso e 8 sui cereali (di cui 4 dedicati al mais). I progetti sul latte hanno interessato unicamente il latte vaccino; sulla carne, non vi sono state proposte relative ai suini, 2 hanno riguardato i bovini, 2 gli ovicaprini, 1 ha interessato gli avicoli.
Con riferimento alle sfide Health Check, che prevedevano una definizione più puntuale delle tematiche oggetto di innovazione, il numero di proposte finanziate è stato particolarmente elevato per la sfida “innovazione nel settore lattiero caseario”, più ridotto per quelle relative alle “energie rinnovabili” e ai “cambiamenti climatici”. Per queste ultime due sfide, la particolare composizione del gruppo di lavoro (necessità di un approccio di “filiera” con presenza di un’impresa agricola, di un trasformatore e di un soggetto terzo) ha reso talvolta complicato raggruppare insieme soggetti differenti attorno a un’idea condivisa ma anche coerente con la sfida.

Tabella 2. I progetti ammessi a finanziamento nei diversi settori

La localizzazione

La distribuzione geografica dei progetti finanziati sul territorio piemontese non è omogenea ( pdf Figura 1 (12 KB) ): le attività della 124.1 hanno interessato soprattutto le province di Torino e Cuneo, mentre è stata più sporadica la partecipazione dei territori nord-orientali della nostra Regione. La predominanza della provincia di Torino è in parte legata al fatto che in molti progetti vi è un organismo di ricerca e, con poche eccezioni, la quasi totalità di essi è localizzata nella provincia capoluogo di Regione. Non tenendo conto delle occorrenze in cui l’unico componente del gruppo è l’organismo di ricerca, il peso di tale provincia scende di 11 unità, da 41 a 30, lasciando il primato a Cuneo.

I partecipanti

Complessivamente, hanno beneficiato dei contributi 161 diversi soggetti (Tab. 3); più della metà di essi sono aziende agricole, poco meno di 1/3 industrie di trasformazione; se, tuttavia, consideriamo l’entità complessiva della spesa accertata a saldo, del contributo concesso o i relativi valori medi per progetto, la situazione si capovolge: sono gli organismi di ricerca e, in misura nettamente inferiore, le società di servizi (cioè coloro che, nei bandi, sono denominati “soggetti terzi”) a realizzare il maggior sforzo economico all’interno di ciascun progetto e a beneficiare del relativo contributo.
Un numero esiguo di soggetti, essenzialmente organismi di ricerca, ha avuto la capacità di partecipare a più di un gruppo di cooperazione ( pdf Figura 2 (10 KB) ); spicca, tra questi, l’Università di Torino che ha fatto parte di 28 diversi progetti ammessi a finanziamento. Molto più numerosi (135 unità, circa l’85% del totale) i soggetti che hanno partecipato a un unico gruppo di cooperazione.

Tabella 3. Valori economici per tipologia di partecipante

I progetti

27 progetti sono classificabili come innovazione di processo, 17 come innovazione di prodotto. In realtà, si tratta di una classificazione in parte artificiosa in quanto molti progetti, soprattutto quelli riferiti all’innovazione di prodotto, hanno attività riconducibili sia a un tipo sia all’altro. Da questo punto di vista, in effetti, è più corretto parlare di tipologia “prevalente” di innovazione.
Nella quasi totalità dei casi le attività hanno riguardato la “progettazione e/o brevettazione di nuovi prodotti, processi e tecnologie”, in pochissimi casi la “realizzazione di progetti di sviluppo precompetitivo o sperimentale”. C’è da sottolineare, tuttavia, come anche questa classificazione, prevista nella scheda di misura, si sia dimostrata di difficile discernimento in fase di valutazione e sia stata, pertanto, in pratica, di ridotta utilità.
Per quanto la tipologia “progettazione e/o brevettazione di nuovi prodotti, processi e tecnologie” prevedesse espressamente la possibilità di sostenere spese legate alla brevettazione, in nessun caso questo tipo di attività è stata sviluppata.

Il numero di partner medio per progetto è stato di 5 soggetti, con un intervallo di variazione da 3 (valore minimo previsto dal bando) a 12 (non era previsto un valore massimo). La classe più frequente è stata di 4 partecipanti per progetto (14 progetti, circa il 30% del totale).

I diversi bandi hanno previsto durate e soglie di spesa massima ammissibile diverse; pertanto, poiché i dati non sono omogenei, non ha significato presentare, in questa sede, valori medi relativi a tali parametri. Tuttavia, segnaliamo che:

• in termini di spesa ammessa si va da un minimo di € 41.664,40 a un massimo di € 375.000 per progetto (dal 24% al 100% se ci focalizziamo sulla percentuale di spesa massima ammissibile); tale eterogeneità è da collegare alla grande differenza nei temi e negli approcci dei progetti finanziati e quindi nell'entità delle spese necessarie a realizzarli;
• nella quasi totalità dei casi i progetti hanno avuto una durata pari a quella massima prevista dal bando: i diversi livelli di maturità tecnologica delle innovazioni da attuare non hanno determinato durate differenti; al contrario, quasi sempre i gruppi hanno scelto di utilizzare completamente il tempo a loro concesso (tuttavia le durate massime previste nei diversi bandi andavano da 36 a 18 mesi, tempi che, in campo agronomico, sono talvolta considerati brevi o brevissimi).

Tre progetti (circa il 6% del totale degli ammessi a finanziamento) sono stati revocati a causa della constatazione di attività non condotte o condotte in maniera gravemente irregolare o della perdita dei requisiti necessari. Un progetto non è partito per rinuncia del gruppo di lavoro.
A saldo sono state rendicontate dai beneficiari spese inferiori a quanto ammesso a finanziamento, per un contributo teorico concedibile complessivo del 94,92% del totale; in fase di istruttoria da parte degli uffici regionali sono stati operati ulteriori tagli (legati ad attività non condotte in maniera conforme, a spese non ammissibili, a eventuali penalità o riduzioni) per un totale pari all’8,63% di quanto rendicontato. Pertanto, rispetto al contributo finanziario concesso a preventivo, è stato liquidato, a saldo, unicamente l’86,73% delle risorse disponibili.

pdf Elenco completo dei progetti ammessi a finanziamento e che hanno terminato regolarmente le attività (12 KB)

Conclusioni

La misura 124.1 è stata indubbiamente importante in quanto si è si è introdotto espressamente, per la prima volta nella nostra regione, uno strumento rivolto a sostenere e incentivare l’innovazione nel settore agroalimentare, favorendo l'aggregazione dei diversi soggetti della filiera. La platea dei beneficiari è stata piuttosto ampia non solo in termini assoluti ma anche come numero di imprese agricole e di trasformazione coinvolte, per quanto concentrata in prevalenza su alcune province.
Tuttavia, tralasciando gli specifici aspetti di innovazione legati alle singole iniziative finanziate (aspetti quanto mai ampi e variegati), riteniamo utile concentrarci su alcune criticità che sono emerse, al fine di migliorare in futuro questo tipo di intervento.
Le motivazioni che hanno portato alla forte selezione delle proposte in fase di ammissione a finanziamento da parte delle commissioni di valutazione (facendo sì che in diversi bandi addirittura non si esaurisse il budget disponibile) hanno, pur nella loro diversità, alcuni elementi ricorrenti:

• la presenza di progetti inquadrabili unicamente come studi e ricerche, in cui vi è un ridotto coinvolgimento attivo delle imprese del mondo rurale o in cui le ricadute in termini di sviluppo precompetitivo sono del tutto trascurabili;
• protocolli tecnici/operativi eccessivamente generici, vaghi o poco dettagliati.

Queste stesse debolezze, ovviamente con intensità minore visto che non hanno poi pregiudicato l’ammissione a finanziamento, sono state spesso riscontrate anche nei progetti approvati (un’eco del ridotto coinvolgimento attivo delle imprese è probabilmente da cogliere nello sbilanciamento finanziario a favore degli enti di ricerca; una conseguenza di protocolli operativi non sempre adeguati è rintracciabile in alcuni tagli operati dagli uffici istruttori in fase di saldo, quando non era possibile individuare un preciso riscontro tra spese rendicontate, attività ammesse a finanziamento e attività descritte nelle relazioni finali).
I beneficiari hanno più volte lamentato una eccessiva complessità sia della documentazione da presentare in fase di ammissione, sia nella fase di rendicontazione delle spese sostenute.

La scheda di misura prevedeva, in un approccio di filiera, la partecipazione obbligatoria, all’interno del gruppo di lavoro, sia delle imprese agricole, sia delle industrie di trasformazione. Tuttavia, come traspare dalle osservazioni dei valutatori, in pochi casi l’innovazione riguardava effettivamente la filiera; spesso, l’idea forte alla base del progetto era relativa o al solo comparto agricolo o alla sola trasformazione. In questi casi, la partecipazione, rispettivamente, del trasformatore o dell’agricoltore assumeva un ruolo forzato, in qualche modo legata agli obblighi del bando, indebolendo la proposta o in ogni caso appesantendola con elementi e attività poco organiche.
In alcuni casi, meccanismi premiali previsti dalla scheda di misura, legati alla numerosità del gruppo o alla localizzazione delle attività su più province, hanno determinato l’inserimento di partner con un ruolo non del tutto chiaro, a discapito della qualità e chiarezza dell’idea, anche in questo caso indebolendo la proposta progettuale.
Si tratta di criticità e debolezze di cui si è cercato di tenere conto nella predisposizione dell’operazione 16.1.1 che rappresenta la naturale evoluzione, nella nuova programmazione, della 124.1.